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TPP來了 中國如何應對

TPP來了 中國如何應對

http://www.texindex.com.cn/   2016年3月2日 14:00   經濟參考報

TPP協定體現了全面性、高質量和雄心水平,為全球范圍內貿易與經濟規制融合確立了模板。它體現了全面的市場準入、促進供應鏈貿易、應對新的貿易挑戰、包容性貿易、區域一體化平臺五大特征。

TPP方式從一開始便有一個高層級規則的指引,有利于建構起一個起點高、創新性的區域經濟一體化平臺,但是它未將中國納入,同時其他發展中國家是否有能力與意愿加入將會受到考驗。

中國的貿易政策轉向應從以市場準入為核心的“第一代”政策轉向以規制融合為核心的“第二代”政策。為此,中國應該在政府職能、減政放權、商務立法、市場開放、放松管制等優先領域深化改革;在充分研究與評估的基礎上,在四個自貿試驗區積極開展先行先試與壓力測。

2015年10月5日,美國、日本、澳大利亞、加拿大、新加坡、文萊、馬來西亞、越南、新西蘭、智利、墨西哥和秘魯12個國家完成跨太平洋伙伴關系協定(TPP)的協議談判。2016年2月4日,上述成員國又在新西蘭奧克蘭正式簽署了該協定。隨后協定將交由各國國會批準,一旦滿足最終條款要求的條件即可生效并實施。

TPP協定被譽為21世紀的貿易協定,它的實施對于中國的影響體現在貿易投資轉移、規則溢出效應以及中國在亞太經濟一體化中的作用三個方面。但是應該認識到,TPP協定條款反映的基本理念為以全球價值鏈為基礎的21世紀商業規則設立了基準,其目標與中國當前構建開放型經濟體系的目標和議程并不相悖,面對TPP走向實施的腳步日益臨近,中國需要有“定”有“變”。

TPP:高目標、新規則、高標準

從文本結構和內容來看,TPP協定體現了全面性、高質量和雄心水平,為全球范圍內貿易與經濟規制融合確立了模板。它體現了全面的市場準入、促進供應鏈貿易、應對新的貿易挑戰、包容性貿易、區域一體化平臺五大特征。那么,TPP協定所達成的承諾與規則到底高在何處?這主要體現在市場準入、規則與紀律、實施和爭端解決機制、新議題四個方面。

首先,在市場準入方面,通過在貨物貿易、服務貿易、投資、電子商務和商務人員臨時入境領域大幅消減貿易和邊界壁壘,TPP協定實現了貨物、服務、投資、信息與人員較大程度的自由流動。如在貨物貿易領域,關稅和非關稅壁壘得到了大幅削減;在金融服務問題上,要求與服務貿易類似,不得設定金融服務提供商的數量、實體類型以及本地化的限制,并允許開展直接跨境銷售特定金融服務;在電信問題上,要求確保所有企業和外國服務商電信基礎設施的使用權和接入權等。

第二,在規則與紀律方面,TPP強調程序的公開、透明、公正以及可操作性,包括海關管理、原產地認定、技術性貿易壁壘、貿易救濟、政府采購和競爭政策等議題。在海關管理環節,確保海關程序的一致、透明是協定的基本目標,在具體操作上,為保證清關效率,允許貿易商在貨物到達之前提交電子信息;在原產地規則議題上,協定明確了如何計算產品和原產地比例的公式與方法,以及原產地規則從認證、記錄到核查的實施程序;在政府采購領域,協定承諾遵循公開、公正、透明的采購程序,規定采購實體不得要求供應商有采購實體所在國的合作或工作業績,并以附件形式明確了有關政府采購實體和活動的“正面清單”,即政府采購國別減讓表;在競爭政策領域,協定規定成員國國內競爭法的執行應包括協定中有關透明度和程序公正的具體承諾和標準,禁止反競爭商業行為以及欺詐和欺騙性商業活動。

第三,在實施和爭端解決機制方面,TPP協定創設了TPP委員會和多個特定議題領域的工作委員會,以指導、監督和評估協定條款的落實與運作,并提出咨詢建議。在勞工和環境議題上,協定要求成員國在其國內設立協定與對話機制,如勞工對話與合作機制和公眾參與環境問題的協商機制。在知識產權領域,協定在明確知識產權保護范疇和保護期限的同時,打造了強有力的執法體系,包括民事程序、臨時措施、邊境措施以及針對偽造商標和版權剽竊等行為的刑事程序和刑罰。協定引入投資者-國家爭端解決機制(ISDS)對外國投資者與東道國政府之間的爭端進行中立而透明的仲裁則是一個重大的進展。它賦予了跨國企業更大的權力對因東道國法律與政策變化所帶來的損失要求賠償。

最后,TPP協定引入了商務人員臨時入境、國有企業和指定壟斷、競爭力和商務便利化、發展、中小企業、監管一致性、透明度和反腐敗等全新的“橫向”議題。這些新的議題旨在從整體上為各市場主體營造一個公開、公平、可以預期的規則環境,促進締約各國間邊界內規制協同、協作和有效監管。與此同時,TPP協定提出了能力建設、商業促進和發展的目標,通過設立相關機構和合作機制,幫助各締約國強化執行協定的能力,提升成員國作為一個整體參與地區和全球經濟活動的競爭力,幫助中小企業參與并有效融入區內乃至全球供應鏈,從中分享貿易協定提供的好處。

TPP對中國的影響

由于TPP的成員國大多為中國的傳統貿易伙伴,可以預期的是當中國未加入TPP或被排除在TPP之外時,TPP協定的生效和實施必將給中國帶來一定的外在影響,這主要體現為三個方面。

首先,TPP在短期內會對中國形成貿易與投資轉移的負面效應。TPP協定為成員國取消了彼此間貿易與投資的壁壘,打通了貿易便利與優惠通道,而非成員國卻需克服市場準入的高門檻才能進入協定內市場,同時嚴苛的原產地規則(特別是紡織品與服裝)要求也會將區域外國家排除在市場準入之外。其結果就是非成員國的部分出口份額很可能被協定內其他成員國所替代。根據美國著名國際經濟智庫彼得森國際經濟研究所做的一項經濟模型的模擬分析,短期內TPP協定將使中國的GDP和出口分別降低0.09%和0.5%。此外,TPP也會在一定程度上重構區內供應鏈、生產鏈和價值鏈的結構,導致跨境資本流動(特別是外國直接投資)出現區域重組,區內由于協定實施所打造的良好投資環境將使更多的資本在成員國內部流動。中國國內的要素成本、產業鏈整合和投資環境的吸引力在TPP壓力下將會面臨持續的競爭壓力。

其次,TPP協定所反映的高標準、全面、開放的新商業規則將成為未來雙邊或多邊貿易協定的標桿,中國參與全球經濟活動無法回避這些規則的溢出效應。中國目前在WTO中已經參加了政府采購協定(GPA)、環境產品協定(EPA)和新信息技術產品協定(ITAII)的復邊談判,并提出申請加入服務貿易協定(TISA)復邊談判。同時中國與美國、歐盟也正在緊鑼密鼓地進行雙邊投資協定的談判。TPP中所涵蓋的一些新規則與紀律已經或很有可能將被“復制”或“照搬”到前述這些重要的談判中,從而給中國造成巨大壓力。例如,中國在GPA談判中與美歐等的主要分歧在于采購實體、采購標的、門檻價格、過渡期及過渡措施等方面,中國在出價清單中拒絕將國有企業納入采購實體清單,而美歐則認為應該納入,還拒絕接受中國適用GPA的發展中國家條款,限制給予中國例外和過渡安排。美國作為TISA談判的主導者,還積極提議談判參加國要確保數據的自由流動和網絡的自由訪問,并提出不得要求將當地存在、技術轉讓或購買本國技術作為企業提供跨境服務的條件。這些幾乎與TPP中服務與電子商務章節的標準和內容如出一轍,倘若中國加入TISA談判,這些棘手的問題肯定無法回避。

第三,TPP對亞太區域經濟一體化未來發展路徑的影響。目前,亞太地區經濟一體化主要包括擴展FTAs網絡、RCEP、TPP和FTAAP四種方式。但這些方式有優勢,但也存在“原產地困境”和“多重治理”的低效問題以及組織結構分散等問題。TPP方式從一開始便有一個高層級規則的指引,有利于建構起一個起點高、創新性的區域經濟一體化平臺,但是它未將中國納入,同時其他發展中國家是否有能力與意愿加入將會受到考驗。最后一個方式便是FTAAP,這一動議反映了在亞太地區尋求建立一個涵蓋成員廣泛、回歸APEC機制框架下的選擇,但在亞太地區當前錯綜復雜的地緣政治和貿易治理機制格局下,在APEC框架下推進FTAAP仍面臨許多現實困難。由中國主導、以“東亞軌道”前進、漸進式的RCEP協議與由美國主導、以“亞太軌道”前進、激進式的TPP協議使亞太地區的經濟一體化博弈進入了“集團競合模式”。兩大巨型FTAs能否通過競爭與互補式共同發展,實現成員國的擴展融合以及協議質量的逐步提升,將成為亞太地區最終實現FTAAP的關鍵因素。如今TPP已經完成了協議簽署,其在地區規則格局的塑造中無疑占得先機。此外,TPP作為美國重返亞太戰略的重要支撐,夾帶了相當的國家安全與政治外交考量,這對當前以中國為主導的東亞經濟與貿易機制和以美國主導的軍事同盟體系之間的地緣均勢產生了微妙的影響。

中國如何破局

為應對TPP的不利影響,中國應該有“定”有“變”,“定”是指鞏固基礎,“變”則尋求提升。

第一是實施對沖與反制策略,從地緣政治經濟利益出發,在周邊建立地緣戰略的可靠依托,維持戰略均勢。依托“一帶一路”建設,在周邊及“一帶一路”沿線積極布局,構建全方位對外開放的新格局和國際合作新架,有利于緩解TPP給中國帶來的外部壓力;發展與“一帶一路”沿線國家的經濟合作,放寬戰略視野,主動構建更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作網絡,共同打造開放、包容和共贏的區域經濟合作架構;立足東亞,繼續推進RCEP和中日韓自貿協定的談判進程,最大程度地抵消TPP給中國可能帶來的貿易與投資轉移效應;倡導并推動貿易和投資自由化,大力構建高水平的自貿協定網絡;發揮APEC的協調和領導作用,繼續推進FTAAP動議的實施,助推亞太地區經濟一體化進程。

第二是多管齊下,在鞏固和提升現有自貿區水平的基礎上進一步拓展經貿合作,打造對外經貿發展的新動力和新機制,積極主動參與貿易與投資規則的制定。以中美BIT談判為契機,深度參與面向全球的高標準規則制定,在尊重普適性投資規則和議題的同時,敢于提出中國版的投資規則主張,形成符合自身利益的規則文本,進而為其他經濟合作架構下的貿易投資規則提供模板;主動參與規則競爭,在地區貿易投資規則的創建中,既要立足投資自由化的高標準發展趨勢,又要適應地區國家經貿發展的需要,確立互惠雙贏的地區性經貿安排;主導制定介于WTO和TPP標準之間、反映大多數發展中國家利益需求的中間規則,實現全球治理體系的制度性競爭。

第三是加快推進國內自貿區試驗和改革,以開放促改革,重點是要加快構建中國開放性經濟新體系。中國的貿易政策轉向應從以市場準入為核心的“第一代”政策轉向以規制融合為核心的“第二代”政策。為此,中國應該在政府職能、減政放權、商務立法、市場開放、放松管制等優先領域深化改革;在充分研究與評估的基礎上,在四個自貿試驗區積極開展先行先試與壓力測試,例如加快外商投資管理制度的試點改革,借鑒TPP有關服務貿易和投資等議題上的通行規則有效推進試行“準入前國民待遇+負面清單”管理模式;有序推進以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度;利用自貿試驗區對利率市場化、人民幣跨境使用等金融改革進行試點,全面啟動自由貿易賬戶本外幣融資功能,以此提高金融開放水平與投融資便利化水平;成立中國自貿區仲裁合作聯盟,協調立法與行政,共同提高中國商事仲裁的社會化、專業化和國際化水平。(作者:南開大學國際經濟研究所 盛斌 宗偉)

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